Paris et Berlin viennent de présenter une "initiative commune pour la relance européenne" comprenant quatre axes : Le développement d'une compétence européenne en matière de protection sanitaire, la relance du "green deal", le développement d'une souveraineté économique et surtout, une relance budgétaire de 500 milliards d'euros qui passerait par un endettement commun aux 27 états membres de l'UE.
L'occasion de revenir sur les principaux éléments de la réponse européenne à la crise du Covid-19 :
Le volet économique
En cohérence avec ses principales compétences, c’est sur le volet économique qu’a porté la principale dimension de la réponse européenne à la crise du Covid-19.
La réponse règlementaire
Les règles d’endettement du Pacte de stabilité et de croissance ont été provisoirement levées dès les 20 mars avec l’activation de la « clause générale dérogatoire » qui permet aux Etats de se soustraire à leurs obligations budgétaires pour emprunter sur les marchés les fonds nécessaires au soutien de leur économie.
En parallèle, la Commission a adopté un cadre temporaire en matière d'aides d’Etat afin de permettre aux Etats membres de soutenir le plus largement possible leurs entreprises et d’éviter un maximum de faillites. Dans ce contexte, sont admis:
les subventions directes, les avantages fiscaux sélectifs et les avances remboursables (jusqu’à 800 000 euros par entreprise) ;
les garanties de prêts ;
les prêts publics bonifiés pour couvrir les besoins en fonds de roulement et en investissements ;
les garanties pour les banques qui dirigent les aides vers l’économie réelle ;
l’assurance-crédit à l’exportation ;
le report du paiement des impôts et taxes et la suspension des cotisations patronales ;
les subventions salariales.
Le 3 avril, la Commission a élargi ce cadre temporaire en adoptant de nouvelles mesures dérogatoires concernant les aides publiques en faveur :
des activités de recherche et développement liées au coronavirus ;
de la construction et de la modernisation des installations d’essai ;
de la fabrication de produits utiles à la lutte contre l’épidémie ;
de l’activité économique et de l’emploi ;
des mesures de recapitalisation des entreprises[1].
Ces aides peuvent être combinées à des aides de minimis[2] portant l’aide par entreprise à 1 million d’euros. Aucune conditionnalité environnementale particulière ne sera imposée au niveau européen en contrepartie de ces aides publiques.
La BCE, l’Autorité bancaire européenne et le Conseil de supervision unique ont décidé d’assouplir temporairement les règles prudentielles imposées aux banques commerciales afin d’accroître leurs marges de manœuvre, notamment en abaissant les ratios de liquidités qu’elles doivent détenir.
La BCE a par ailleurs adressé une recommandation aux établissements de crédit les enjoignant à ne pas verser de dividendes à leurs actionnaires, et ce au moins jusqu'au 1er octobre 2020 afin de conserver tout le capital disponible pour répondre aux besoins de financements urgents des ménages et des entreprises.
Le 25 mars, la Commission a publié des orientations relatives aux investissements directs étrangers (IDE) et à la protection des actifs stratégiques européens. Afin d'éviter que certaines entreprises qui représentent un enjeu stratégique pour les Etats membres ne fassent l'objet de prises de contrôle étrangères, la Commission rappelle que les Etats membres peuvent limiter les IDE qui créent de tels risques dans le cadre du règlement européen sur le filtrage des investissements et leur demande donc de mettre en œuvre leurs dispositifs de contrôle. Les « cibles » des investissements contrôlés doivent pouvoir continuer à répondre aux besoins des citoyens de l'UE, afin de sauvegarder, de façon générale, les capacités stratégiques de l'économie européenne.
Les réponses budgétaires nationales
Le montant total des mesures nationales de soutien budgétaire direct se chiffre à ce jour à 3% du PIB européen (environ 375 milliards d’euros).
Le montant total des mesures nationales de soutien en matière de liquidités (garanties de prêts bancaires et paiements différés d'impôts) est désormais estimé à 16% du PIB de l'UE (environ 2000 milliards d’euros).
La réponse budgétaire européenne
Le 13 mars, la Commission a présenté une « initiative d’investissements en réaction au coronavirus » de 37 milliards d’euros[3] et consistant en la réorientation et la flexibilisation des crédits de la politique de cohésion et de la politique régionale.
Une modification du CFP 2014-2020 a également été adoptée le 17 avril pour permettre la mobilisation de 3,08 milliards d’euros issus de l’instrument de flexibilité et des marges pour imprévus. Ils financeront des aides d’urgence aux systèmes de santé par l’intermédiaire de l’instrument d’aide d’urgence (2,7 milliards d’euros) et de la réserve RescEU (380 millions d’euros).
Un plan d’urgence de 540 milliards d’euros a été adopté par l’Eurogroupe le 9 avril et validé le 16 avril par le Conseil européen. Celui-ci est organisé autour de 3 piliers :
Le Mécanisme européen de stabilité : des prêts sans condition seront accordés aux Etats membres, dans la limite de 2% de leur PIB (soit une enveloppe théorique de 240 milliards d’euros) et affectés au financement, direct ou indirect, du système de santé, des soins et de la prévention et des coûts liés à la crise du Covid.
La Banque européenne d’investissement : un fonds de garantie de 25 milliards d'euros sera mis en place pour garantir un volume total des prêts estimé à 200 milliards d'euros. Ce fonds de garantie sera financé directement par les Etats membres, au prorata de leur participation dans la BEI et sera destiné aux entreprises en difficulté mais viables à long terme et qui sont en mesure d'obtenir un financement commercial auprès d'autres prêteurs ou intermédiaires financiers.
La Commission européenne, via l’instrument « SURE » (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency) : cet instrument temporaire sera doté de 100 milliards d’euros levés par la Commission sur les marchés et visera à soutenir les dispositifs de chômage partiel mis en place par les Etats membres.
La réponse monétaire de la BCE
La BCE a lancé le 18 mars un plan de rachat de titres souverains d’un montant de 750 milliards d’euros (le « PEPP » : Pandemic Emergency Purchase Programme). Dans ce cadre, la BCE s’exonèrera de deux règles importantes :
d’une part, l’interdiction de racheter plus de 33% d’une tranche d’émission de bons du Trésor mis sur le marché par un même Etat membre ne sera pas appliquée ;
d’autre part, la maturité des instruments acquis sera abaissée d’un an à 70 jours.
Les rachats de la BCE pourront donc cibler « sans limite » les dettes des Etats les plus en difficulté et pourront concerner la dette de court terme émise pour faire face aux dépenses exceptionnelles liées à la crise sanitaire.
Ce plan vient s’ajouter à la reprise des opérations de rachats de titres décidée fin 2019 et à un autre programme exceptionnel de 120 milliards d’euros lancé le 12 mars, portant ainsi le bilan total de l’action de la BCE à 1 100 milliards d’euros pour 2020.
Le 5 mai, le Tribunal constitutionnel allemand a toutefois rendu une décision remettant en cause le caractère proportionné des opérations de rachat de titres (le « quantitative easing ») lancées en 2015 pour lutter contre le risque de déflation auquel la zone euro était confrontée. Cette décision pourrait conduire la Bundesbank à cesser d’acheter des titres souverains de pays de la zone euro à moins que la BCE démontre dans les 3 mois que « les objectifs monétaires poursuivis par le quantitative easing ne sont pas disproportionnés par rapport aux effets économiques et budgétaires qu’ils induisent ». Cette décision ne concerne pas la nouvelle opération PEPP, mais le raisonnement du Tribunal constitutionnel pourrait toutefois lui être appliqué car les juges allemands ont évoqué le respect de certaines limites techniques, par exemple le fait que la BCE ne peut détenir plus du tiers de la dette émise par un Etat, comme critères permettant d’estimer que la BCE ne viole pas l’interdiction de financement monétaire des Etats. Une incertitude majeure existe donc sur l’action monétaire des prochains mois, le retrait de la Bundesbank du PEPP signifiant très probablement la fin du programme PEPP.
La BCE a mis en place des prêts à long terme (dits « TLTRO ») au profit des banques, à un taux d'intérêt négatif pouvant aller jusqu’à - 0,75%. Ces prêts seront conditionnés au maintien du crédit aux entreprises; et le montant des sommes pouvant être empruntées par les banques, ainsi que le niveau du taux d'intérêt applicable à ces emprunts, dépendent du montant des encours des prêts consentis par les banques aux entreprises. Par conséquent, plus les banques prêteront, plus elles pourront emprunter auprès de la BCE, et à un taux d'intérêt plus intéressant (elles seront même rémunérées du fait du taux d'intérêts négatif appliqué).
L’action de la BEI
Au-delà de sa participation au plan d’urgence défini par l’Eurogroupe, la BEI a annoncé le 16 mars un paquet financier de 40 milliards d’euros comportant les mesures suivantes :
des programmes de garantie spécifiques pour les banques, destinés à mobiliser jusqu'à 20 milliards d'euros de financements ;
des lignes de liquidités spécifiques pour les banques, destinées à soutenir les besoins en fonds de roulement d’au moins 100 000 PME et ETI, à hauteur de 10 milliards d'euros;
des programmes spécifiques d’acquisition de titres adossés à des actifs, permettant de mobiliser un montant global de 10 milliards d'euros.
La question d’un fonds de relance
Le 16 avril, le Conseil européen a acté la nécessité d’un fonds de relance européen «temporaire et ciblé», dirigé «vers les secteurs et les zones géographiques les plus affectés en Europe», qui viendrait en complément du plan d’urgence de 540 milliards d’euros établi par l’Eurogroupe.
Toutefois, aucun consensus ne s’est pour l’heure formé sur ses modalités techniques, qu’il s’agisse de son montant (généralement anticipé entre 500 et 1500 milliards d’euros), de sa forme (quel lien avec le cadre financier pluriannuel 2021-2027 ?), de sa gestion (programmes européens ou nationaux ?), de son mode de financement (l’émission de dettes communes est-elle envisageable ?), de la nature de ses dépenses (prêts ou subventions ?) ou de leur orientation (quels investissements promouvoir ?), etc.
La question de la mutualisation des dettes contractées pour faire face à la crise (les «coronabonds») demeure celle qui divise le plus profondément les Etats membres.
Les soutiens sectoriels
Les transports
Face aux importantes difficultés économiques rencontrées par les compagnies aériennes, Eurocontrol[4] a décidé d’alléger leurs charges règlementaires et de modifier le règlement sur les créneaux horaires dans les aéroports afin de déroger temporairement à la règle dite du 80/20[5] et mettre fin aux « vols fantômes ».
La Commission européenne a par ailleurs adopté un « paquet » permettant notamment :
pour le secteur maritime : le report, la réduction ou la suppression des redevances d’infrastructures portuaires ;
pour les transports ferroviaires : la prolongation de 3 mois du délai de transposition du paquet ferroviaire de 2016 sur la sécurité et l’interopérabilité ferroviaires ;
pour le secteur routier : l’exemption temporaire des règles applicables au temps de conduite et aux périodes de repos ;
Le tourisme
La Commission, en association avec la BEI, soutient l’industrie du tourisme en lui fournissant « un filet de sécurité » composé de diverses mesures de soutien, notamment des garanties aux entreprises.
L’agriculture
La Commission a mis en place différentes mesures techniques :
allégement des contrôles (circulation des denrées alimentaires, contrôles physiques dans les exploitations) ;
flexibilités accrues dans le cadre du FEADER et les programmes d’aide sectoriels (notamment vin et fruits & légumes) ;
augmentation des aides de minimis dont le plafond est temporairement accru de 100 000 euros par exploitation.
La Commission a par ailleurs annoncé l’activation de certains mécanismes exceptionnels, notamment l’autorisation temporaire des ententes entre producteurs sur les volumes et l’aide au stockage privé (pour un montant toutefois extrêmement faible de 80 millions d’euros destinés aux secteurs du lait et de la viande).
La pêche
La principale mesure consiste à autoriser le FEAMP à contribuer financièrement à des fonds de mutualisation versant des compensations financières aux pêcheurs.
Le volet sanitaire
Conformément au Traité sur le fonctionnement de l’UE, l’UE ne possède qu’une compétence d’appui et d’aide à la coordination en cas de menace transfrontière grave sur la santé.
Le mécanisme de protection civile de l’UE
Le budget du mécanisme de protection civile a dans un premier temps été augmenté de 75 millions d’euros :
45 millions d’euros consacrés au rapatriement des citoyens européens (200 vols rapatriant 45 000 citoyens européens) ;
30 millions d’euros consacrés à la fourniture d’équipements médicaux dans le cadre de la réserve RescEU (portés à 380 millions d’euros après la modification du CFP 2014-2020 opérée le 17 avril).
En outre, dans le cadre bilatéral, certains Etats membres, comme la France avec un don d’un million de masques et de 20 000 combinaisons de protection, ou l’Allemagne avec la livraison de 300 respirateurs, ont livré des équipements à l’Italie (il est à noter que la France et l’Allemagne ont apporté à ce pays une aide matérielle bien plus importante que la Russie et la Chine).
Les restrictions à l’exportation de matériels médicaux
Plusieurs Etats membres ont dès le début de la crise mis en place des mesures de limitation des exportations de matériel médical, y compris à destination du marché unique.
Celles-ci ont été levées dans la plupart des pays de l’UE, notamment après l’adoption fin mars d’un régime d’autorisation d’exportation pour les équipements de protection individuelle hors de l’UE, qui instaure une autorisation préalable des Etats membres. Des limitations d’exportation intra-européennes demeurent néanmoins toujours en vigueur dans certains Etats membres tels que l’Italie, la République tchèque, la Bulgarie ou la Belgique.
La passation conjointe de marchés publics
La Commission a conclu avec les Etats membres un accord volontaire de passation conjointe de marchés publics lui permettant d’effectuer des achats groupés de matériel médical (masques, gants, combinaisons chirurgicales, lunettes, écrans de protection, respirateurs, matériel de laboratoire, kits de test). La Commission joue dans ce cadre un rôle de coordination, mais ce sont les Etats membres qui achètent les biens (jusqu’à 25 Etats membres y ont participé). Les difficultés d’approvisionnement sont toutefois restées analogues à celles que les Etats ont rencontrées au plus fort de la crise.
L’industrie pharmaceutique
L’Agence européenne du médicament a procédé à l’évaluation des risques de pénurie de certains médicaments et à la mise en place d’un plan pour permettre la mise sur le marché le plus rapidement possible d’éventuels vaccins ou traitements.
La Commission a par ailleurs présenté de nouvelles lignes directrices afin d’optimiser la disponibilité des médicaments essentiels durant la pandémie (incitations à la levée des restrictions à l’exportation toujours en vigueur dans certains pays fournisseurs, augmentation de la production des médicaments des entreprises des Etats membres, prolongation des dates de péremption de certains médicaments essentiels, etc.).
Une stratégie pharmaceutique sera présentée fin 2020 afin d’augmenter la production de médicaments sur le territoire européen.
Le financement européen pour la recherche et le développement
Dans le cadre du programme Horizon 2020, la Commission a mobilisé de nouveaux fonds pour la recherche :
48,5 millions d’euros mobilisés sur le fonds spécial pour la recherche d’urgence afin de financer des travaux de recherche urgents pour l’élaboration de tests de diagnostic du Covid-19, de vaccins et de traitement ;
90 millions d’euros de fonds publics et privés pour financer la recherche sur les vaccins, les diagnostics et les traitements ;
45 millions d’euros dans le cadre d’un partenariat public-privé avec la Fédération européenne des associations de l’industrie pharmaceutique.
En outre, le 4 mai la Commission a réussi à récolter 7,4 milliards d’euros de promesses de dons pour financer la recherche et le développement d’un vaccin contre le coronavirus.
Le volet mobilité
A la suite de la fermeture de leurs frontières par la plupart des Etats membres, la Commission a présenté des lignes directrices sur la gestion des frontières mettant en place :
des « green lanes » ou « voies vertes » destinées à faciliter le franchissement des frontières intérieures pour les marchandises et services essentiels au sein du marché unique ;
la fermeture temporaire des frontières extérieures de l’UE, les restrictions pour les voyages non essentiels vers l’UE et la priorisation des contrôles sur les entrées dans l’UE ;
la mise en œuvre d’opérations conjointes de rapatriement des Européens bloqués à l’étranger ;
un encadrement des contrôles sanitaires aux frontières intérieures qui doivent être proportionnés, non-discriminants et ne pas empêcher la continuité de l’activité économique.
Le volet digital et le déconfinement L’utilisation des données numériques
La Commission promeut une coopération avec les plateformes numériques et les opérateurs télécoms afin d’accéder aux données agrégées et anonymisées dans l’objectif de modéliser les déplacements et ainsi éviter la congestion des hôpitaux et met l’accent sur :
des mesures de sauvegarde (empêcher la désanonymisation des données) ;
des mesures de suppression immédiate et irréversible des données traitées et permettant d’identifier une personne ;
une suppression de données après une période de 90 jours.
Le développement d’applications numériques
La Commission a présenté une recommandation pour « soutenir les stratégies de sortie au moyen de données et d’applications mobiles » dans laquelle elle estime que les initiatives lancées par les Etats membres en matière de suivi numérique de l’épidémie doivent remplir trois fonctions générales :
informer et conseiller les citoyens, et faciliter l’organisation du suivi médical ;
alerter les personnes qui ont été en contact d’une personne infectée ;
suivre et veiller à la mise en œuvre des mesures de quarantaine.
Elle a par ailleurs développé une « boîte à outils » pour l'utilisation des applications mobiles destinées à la recherche et à l’alerte des contacts avec des personnes infectées. Elle estime que, si elles sont conformes aux règles de l’UE et bien coordonnées, ces applications peuvent jouer un rôle clé dans la levée des mesures de confinement. Plusieurs exigences essentielles sont définies :
elles doivent être pleinement conformes aux règles de l’UE en matière de protection des données personnelles et de confidentialité;
elles doivent être mises en œuvre en étroite coordination avec les autorités de santé publique et être approuvées par celles-ci;
elles doivent être installées volontairement et démontées dès qu’elles ne sont plus nécessaires;
elles doivent exploiter les solutions technologiques garantissant le mieux la confidentialité (notamment la technologie Bluetooth, qui ne permet pas de suivre la position des personnes);
elles doivent être basées sur des données anonymisées : elles peuvent alerter les personnes qui se trouvent à proximité depuis une certaine durée d'une personne infectée pour se faire tester ou s'isoler, sans révéler l'identité des personnes infectées;
elles devraient être interopérables à travers l'UE afin que les citoyens soient protégés même lorsqu'ils traversent les frontières;
elles doivent être sûres et efficaces.
La coordination du déconfinement
La Commission a enfin annoncé la publication d’orientations européennes pour assurer des mesures coordonnées de déconfinement (même si le cadencement du déconfinement est variable selon chaque Etat membre en fonction de la situation sanitaire).
Toutefois, cette initiative a été reportée face à la réaction de certains Etats membres dont la France, l’Italie et l’Espagne qui ont précisé que cette initiative relevait de la compétence exclusive des Etats. La Commission a cependant travaillé sur :
1 - la publication d’une feuille de route pour une levée progressive du confinement selon 3 critères :
· critère épidémiologique : diminution de la propagation du virus pendant une période de temps déterminée ;
· critère relatif à l’état de l’infrastructure sanitaire : la prise en compte du niveau de la main-d’œuvre, du matériel et des lits ;
· critère représentatif des capacités de surveillance de la population : tests à grande échelle, recherche de contacts et mise en quarantaine.
2- la publication de lignes directrices portant notamment sur la réouverture progressive des services de transport, la connectivité des réseaux, la liberté de mouvement en vue des vacances d’été ;
· la création d’une fonction d’alerte rapide pour identifier les perturbations de la chaîne d’approvisionnement.
[1] Concernant ces mesures, des conditions claires sur l’entrée et la sortie de l’Etat au capital et sa rémunération doivent être préalablement définies. En outre, les entreprises recapitalisées ne devraient pas procéder à des rachats d’actions ni verser de dividendes, des bonus et des rémunérations variables à leurs dirigeants. [2] Règlement encadrant le fonctionnement des aides aux entreprises. Selon cette règle, une entreprise ne peut bénéficier que de 200 000€ d’aides publiques par période de 3 exercices fiscaux consécutifs. [3] Les fonds proviendront pour 8 milliards d’euros de fonds structurels non consommés par les Etats membres et qui devaient normalement être remboursés cette année à l’UE. Utilisés comme cofinancement national au titre de la politique de cohésion, ils permettront de débloquer 29 milliards d’euros de fonds communautaires. Il ne s’agit donc pas « d’argent frais». [4] Organisation européenne pour la sécurité de la navigation aérienne. [5] Utiliser au moins 80% de leurs créneaux de décollage et d’atterrissage afin de les conserver l’année suivante.